监管沙盒有局限，监管创新才是硬道理

企业常说“拥抱监管不等于等待监管”，科技创新拽着监管走；但未来几年，或许只有“等待监管才算拥抱监管”。

近日，河北雄安新区管委会改革发展局副局长朱忠文公开表示，河北自贸区雄安片区内将建设“金融岛”，探索金融监管“沙盒机制”。

其实，对于监管沙盒，近期已多有传闻。

过去几年，互联网金融创新带来的效率提升为人称道，创新背后的风险隐患也让人心惊。集中治理之后，行业乱象渐息，创新发展重新提上日程，在创新发展中如何规避风险也被提上日程。

于是，人们开始重提“监管沙盒”，寄希望于这一“舶来品”能平衡效率与风险的难题。

本文中，我们就来谈谈监管沙盒。

面对“to be or not to be”的经典难题，监管沙盒真有神奇效果么？

一、什么是监管沙盒？

监管沙盒（Regulatory Sandbox），是个舶来词。从字面上看，指在可控环境内实施监管，让新产品/模式在真实市场环境中迭代验证，去伪存真；让用户在受保护的前提下接触新产品，享受新模式的效率而不被风险所伤（事前约定风险补偿机制）。

监管沙盒由英国FCA（Financial ConductAuthority，金融行为监管局）首创实践，很快在国际上风行，被视作金融科技监管模式的创新。考虑到FCA以保护消费者权益为首要职责（Weaim to make financial markets work well so that consumers get a fair deal.），FCA版的监管沙盒，与其说为了更好地发展金融科技，不如说更好地保护金融消费者权益——既要让消费者享受创新带来的效率提升，又要尽可能规避创新的潜在风险。

1. 由来

监管沙盒的前身是FCA实行的“创新中心”实验（Innovation Hub）。

2015年，FCA在《Regulatory sandbox》报告中提出了沙盒监管设想，并于次年接受企业申请，将监管沙盒正式落地。

在2016-2017年进行的前两期沙盒测试中，FCA共计收到146份申请，50家企业获准通过，41家入盒测试（9家因各种原因未能满足测试条件，如没有愿意配合的客户等），八成以上为初创企业。

从结果上看，监管沙盒有以下优点：

• 减少将创新理念推向市场所需时间和潜在成本；
• 减少监管不确定性，提高创业者对风险资本的吸引力；
• 助力更多新产品走入市场，提高市场竞争度；
• FCA提前介入，在新产品和服务中建立适当的消费者保护保障措施。

据FCA事后盘点，三分之一的企业测试后，对其业务模式做了大幅调整，以更好地适应合规与市场要求。

2. 流程

一个完整的沙盒测试，共计七个步骤：

1. 企业申请进行沙盒测试：企业向FCA提出申请，包括拟测试的新产品/服务及所需满足的基本要求。
2. FCA批复：审核企业申请，为符合要求的项目指定监管联络人。
3. 定制测试方案：FCA与企业一对一确定测试方案，包括测试业务、测试参数、结果度量、报告要求及保障措施等。
4. 测试许可：FCA允许企业进行测试。
5. 测试与监控：企业按照步骤三的约定开始测试，FCA实时监控。
6. 企业向FCA提交最终报告：测试结束后，企业撰写报告交由FCA审查。
7. 企业决定是否将产品推向市场：报告经FCA审查通过后，由企业决定是否将新产品推向市场。

3. 重点注意事项

• 仅限新产品/服务：监管沙盒的简易程序仅对新产品/服务开放，传统模式下的产品和服务仍需遵循现有监管规定，所以，理论上，想借助监管沙盒进行监管套利是行不通的。
• 消费者保护：测试企业需提前制定退出计划，确保可随时退出测试，并最小化对消费者的影响。同时，测试企业要向用户告知新产品/服务的潜在风险，取得用户明确授权，一旦发生风险，要有能力做出补偿。
• 无强制行动函：FCA会向测试企业出具“无强制行动函”，只要企业遵循事先约定，FCA向企业保证不会秋后算账。

二、沙盒监管的局限

只看上面这些，难免对监管沙盒抱有幻想，最常见的便是：在监管沙盒里，只要不违法犯罪，什么都可以实验，创新者可自由驰骋。

这当然是个美丽的误解。

一定不要忘记FCA以保护金融消费者权益为核心职责，即便在监管沙盒里，依旧有很多条条框框。

就FCA版监管沙盒来讲，保护消费者权益绰绰有余，促进金融科技创新仍力有不逮，还有不少局限性，至少有以下四点：

1. 业务类型受限，并非什么业务都能试点

监管沙盒由FCA发起，只能覆盖FCA负责监管的业务类型，不超过《英国金融服务与市场法》（FinancialServices and Markets Act，FSMA）的管辖范围。如支付服务和电子货币，分别受《支付服务条例》和《电子货币条例》管辖，在FSMA之外，就无法纳入监管沙盒。

此外，在英国脱欧之前，一些金融业务涉及到欧盟层面立法，纳入监管沙盒试点也会存在诸多限制。

除了支付服务和电子货币，信贷机构、保险及再保险公司、保险中介、资产管理公司、经纪机构等业务类型，都面临这类问题。

2. 沙盒试点也有条条框框

监管沙盒执行简易审批程序，但并非没有准入要求。

在职权范围内，FCA会做一些针对性调整和放松，但与反洗钱、消费者保护相关的基础性要求仍是必须的。如要求企业提前制定退出计划，退出计划的核心是善后，善后是以一定的资金实力为前提的，否则会被视作无法充分保障消费者权益而被拒绝。

同时，FCA也坦承，FCA的授权不能突破欧盟层面的立法限制，这会限制监管沙盒的灵活性。

3. 有限试点，业务规模上不去

监管沙盒本质上是一种小范围的业务试点，业务规模有限。

问题是，小规模测不出大问题，很多风险点需要足够规模才能暴露；依托于一定规模之上，新模式、新技术才能发挥其降本增效作用，小规模试点则让这种规模优势无从施展。

受限于规模，监管沙盒里的科技创新试点只是有限试点，局限于表面，要探究深层次问题，仍不得不回归现实环境。

此外，企业需自己带着市场和用户来做实验，很多初创企业，恰恰因为找不到愿意配合的用户（尤其是B端机构用户），即便通过FCA审批，依旧无法在沙盒中试点。

4. 新模式匹配旧监管，创新潜力天然受限

按照FCA的说法，沙盒试点可以帮助监管机构发现过时的、阻碍创新的规定，理论上没错，但真正发挥作用也难。

一则很多有悖现有规则的创新项目，在沙盒申请阶段就被否定了；二则沙盒试点，本质上仍是新模式套用现有监管规则，必然有不合脚之处，创新潜力未必能得到充分发挥。

不妨用事实说话。

在沙盒监管的加持下，英国金融科技产业虽然没有P2P跑路潮、数据滥用、超利贷和暴力催收等乱象，但论创新活力、科技渗透及对传统金融体系的冲击效果，比中国还差得远。

万事有利有弊，监管沙盒在防风险上效果显著，在释放创新潜力上就会存在缺陷。甘蔗没有两头甜，这是不易的道理。

三、从放任发展到监管沙盒

再来看看国内。

从改革开放一路走来，我们习惯了“摸着石头过河”，先干再说，效果好，推广，效果不好，自行堙灭。这种模式不预设门槛，不过多干预，比FCA的监管沙盒更有效率。

不过，金融领域容不得“万类霜天竞自由”的放任式创新，那样必然出问题，表现在三个方面：

1. 产品是虚拟的、数字的，容易扩散。往往还没等到风险暴露，规模已经很大，难以做到可控试点。
2. 风险隐蔽性强。理财类业务，若资金池旁氏运作，拆东墙补西墙，运转几年都不会出问题；贷款类业务，只要允许借新还旧滚雪球，借款人再差都是零不良，都是假象。
3. 与钱打交道，容易引发道德风险。很多本性纯良的创业者，也终究抵不过金钱的“诱惑”；更不用说还有各色人等假借金融的名义蓄意行骗。

2016年之前，互联网金融自由生长，也的确出了很多问题。放任不管容易出问题，类似消费金融公司、民营银行、个人征信那样的牌照试点，门槛又太高。

所以，金融科技需要更轻便的监管沙盒。

但FCA的沙盒也有种种局限性，我们需要探索自己的监管沙盒。在此之前，需厘清几个问题。

1. 审视金融的边界

随着金融与场景融合，场景方越来越多地嵌入金融流程之中，很多时候，场景方的商业行为与金融机构的金融服务重叠交错，边界越来越模糊。

把场景方的所有行为都纳入金融监管并不现实，所以需要重新审视金融的边界。边界清晰后，才能确定哪些行为需要纳入监管沙盒，哪些行为可完全交给市场。

最典型的如导流，于场景方是流量变现，于金融机构则是获客营销，算不算金融行为？

再往细了说，导流过程中的精准营销必然要求用户初筛。

对于贷款产品，这种初筛是否应算作前置的授信审批？要不要管？又该如何管？

2. 谁来实施沙盒监管？

在我国现阶段牌照监管的框架下，监管机构各管一摊，但科技之于金融，是一对多的关系，即一种科技创新可同时应用于多种牌照业务。

这种情况下，该由谁来实施沙盒监管呢？即便指定牵头方，协调沟通成本是少不了的，又如何能确保沙盒足够轻便、高效、低门槛呢？

3. 确定沙盒监管的核心原则

“既要，又要，还要”是不切实际的。

既然是创新，就存在效率与风险的跷跷板，沙盒环境中也是如此，只有明确核心原则，才能有效取舍。

FCA的核心原则是金融消费者权益保护。

在2016年监管沙盒落地前，关于效率与风险的平衡，FCA曾设想了四种准入模式，第四种要求最高，即“只要企业承诺向客户赔偿任何损失（包括投资损失），并可以证明他们有足够的资源（资金）来做到这一点，那么就可以加入沙盒”。后来觉得对初创企业门槛太高，才选了其他折中方案。

问题是，就国内而言，我们实施监管沙盒的核心原则是什么？

如果也是金融消费者保护，那是否只要企业承诺赔付用户任何损失，就可以进行自由创新呢？

如果不是金融消费者保护，又该是什么呢？

四、不要迷信监管沙盒

随着金融领域风险整治逐见成效，全面从严这种“非常态”必然要回归“常态”。

当前，民营银行、消费金融公司以及法人直销银行牌照都有了开闸迹象，监管层也在多个场合释放探索“监管沙盒”的信号。

中国版监管沙盒将如何展开，目前还看不到答案。

但有一点是明确的，寄希望于通过一个制度设计来解决创新风险与效率的平衡，是不现实的。无论如何设计，中国版监管沙盒也必然有其自身的局限性，但问题不在这里，问题是我们要尽快迈出这一步，干中学，边实践、边优化。

过去几年里，企业常说“拥抱监管不等于等待监管”，科技创新拽着监管走；但未来几年，或许只有“等待监管才算拥抱监管”。

在这种情况下，需要监管推着科技创新往前走。此时，监管创新的下限，可能决定着行业创新的上限。

监管创新，刻不容缓。